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國有土地使用權出讓金審計調查結果
審計署公告2008年第4號    2008年6月4日    審計署
  根據《中華人民共和國審計法》的規定,審計署2007年對北京、天津、上海、重慶、哈爾濱、合肥、濟南、長沙、廣州、南寧和成都11個市及其所轄28個縣(市、區)(以下簡稱11城市)2004至2006年(以下簡稱3年度)國有土地使用權出讓金(以下簡稱出讓金)的征收、管理、使用及相關政策執行情況進行了審計調查,F將審計調查結果公告如下:
  一、基本情況
  11城市3年度共辦理劃撥用地31 910.69公頃,出讓用地86 773.34公頃,合同出讓金總金額3566.19億元;征收出讓金3510.35億元,其中按規定納入財政專戶管理的有3423.99億元,占97.54%;實現土地出讓凈收益2618.69億元,其中按規定納入基金預算管理的有754.56億元,占28.82%;支出出讓金3296.59億元。截至2006年底,出讓金累計結存462.38億元。
  審計調查結果表明,11城市政府及其有關部門能夠貫徹落實國家關于土地管理、調控等政策,逐步健全土地市場管理制度,強化國有土地使用權供應和出讓金征收使用管理,改進征地補償安置工作,促進了國有土地使用權交易和出讓金收支管理的逐步規范。
  (一)土地的市場化供應機制初步建立。
  一是逐步建立健全土地市場及相應管理制度。11城市都設有專門的土地儲備和交易機構,逐步建立了土地出讓的信息公開、地價評估和集體決策制度。有的地方還制定了土地出讓操作規范。北京市自2006年起對全市土地實行了一級管理和集中供應。合肥市濱湖新區建設注重加強供地前的規劃管理與控制,堅持優先開發基礎設施和社會服務設施,先行安排拆遷居民住房。二是國有土地使用權市場化配置比例有所提高。11城市招標拍賣掛牌(以下簡稱招拍掛)出讓土地面積占出讓土地總面積的比例3年度分別為26.94%、49.25%和32.51%,土地出讓凈收益總額平均占到同期一般預算收入的26%。
  (二)出讓金征收使用管理逐步加強。
  一是出讓金征收力度加大。11城市3年度出讓金按期征收比例達到94.08%。部分城市對以前年度用地單位拖欠的出讓金進行了清繳,長沙市規定對欠繳出讓金的單位不予受理新的用地申請。二是出讓金財政管理有所加強。11城市均設有出讓金財政專戶,將絕大部分出讓金納入了專戶管理,其中重慶市將繳入國庫的土地出讓凈收益全部納入了基金預算管理。北京、成都等市糾正了由非財政部門收取出讓金的做法。三是土地出讓凈收益基本能夠按照規定用途安排使用。11城市3年度將土地出讓凈收益用于城市基礎設施建設2108.24億元,提取農業土地開發資金56.86億元,用于被征地農民社會保障28.50億元。
  (三)征地補償安置資金基本到位,多數城市初步建立了被征地農民社會保障制度。
一是征地補償安置工作有所改進。11城市政府2004年按國家統一部署對以前年度拖欠、截留和挪用的征地補償資金進行了檢查、清理,在此基礎上進一步加強了監管,并采取留地、就業、移民、入股分紅等多種方式安置被征地農民。此次審計調查抽查了38個征地項目的補償安置資金到位情況,延伸了64個農村經濟集體組織,走訪了686戶被征地農民。被抽查的農村集體經濟組織應到位補償安置資金22.29億元,實際到位20.01億元,占89.77%;被征地農民應收到補償款8438.63萬元,至審計調查時實際收到8253.98萬元,占97.81%;89.47%的征地項目執行了“兩公告一登記”(即征用土地方案公告、征地補償安置方案公告和征地補償登記)制度。二是北京、天津、上海、重慶、合肥、濟南、廣州和成都8城市初步建立了被征地農民社會保障制度。合肥、成都、濟南和天津4城市3年度平均將土地出讓凈收益的6.68%用于被征地農民的社會保障。
  二、審計調查發現的主要問題
  審計調查發現,11城市不同程度地存在欠征、減免和違規管理使用出讓金等問題,一些地方違規協議出讓經營性用地、“以租代征”農民集體土地和拖欠挪用征地補償資金等問題時有發生。這些問題的存在,一定程度上影響了土地市場的健康發展、國有土地資產收益的安全完整和對被征地農民合法權益的維護。
  (一)出讓金征收、管理和使用中存在的問題。
  一是天津、長沙、南寧、成都、哈爾濱、上海、合肥、廣州和濟南9城市違規減免、變相減免出讓金47.88億元,占9城市出讓金征收額2204.61億元的2.17%,其中以先征后返、為用地單位繳納出讓金以及降低地價出讓等方式變相減免出讓金25.34億元,占52.92%。個別城市還為招商引資向企業“零地價”出讓工業用地。
  二是天津、重慶、南寧、哈爾濱、濟南、上海、成都、合肥、長沙和廣州10城市的用地單位拖欠出讓金173.27億元,其中有的城市的國土部門還在用地單位欠繳出讓金的情況下違規向其發放國有土地使用證。
  三是108.68億元出讓金未按規定納入財政管理,占11城市出讓金征收額的3.09%。其中,開發區管委會等非財政部門收取出讓金86.34億元,而且均未按規定將其上繳財政納入專戶管理;政府“以土地換項目(主要是以前年度完工的市政工程、政府辦公樓等)”,用出讓金直接抵頂項目工程款22.34億元。
  四是土地出讓凈收益1864.11億元未按規定納入基金預算管理,占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%。
  五是違規使用出讓金83.73億元。其中,挪用于建樓堂館所和彌補經費等52.33億元,出借和對外投資等31.40億元。
  (二)落實征地補償安置和被征地農民社會保障政策中存在的問題。
  一是少數城市拖欠、出借征地補償資金5.61億元。其中,拖欠4.44億元,出借1.17億元。
  二是少數城市欠收、挪用被征地農民社會保障資金51.17億元。至2006年底,尚欠收25.97億元,累計出借的18.70億元中有2.63億元未收回,委托金融機構投資理財的6.50億元有5.50億元中未收回。
  另外,截至2007年9月底,11城市中尚有3城市未按照國務院有關要求制定被征地農民社會保障制度。
  (三)土地出讓管理中存在的問題。
  一是違規協議出讓130宗共689.88公頃經營性用地。按照監察部和國土資源部有關規定,自2002年7月1日起各類經營性用地必須采用招拍掛方式出讓,對于此前市、縣政府已進行了前置審批或者已與開發商簽訂書面項目開發協議的經營性用地,作為歷史遺留問題可在2004年8月31日(以下簡稱“8.31”)前繼續以協議方式出讓,之后不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性用地。然而,有的城市將不屬于“歷史遺留問題”的經營性用地作為“歷史遺留問題”的經營性土地在“8.31”之前予以協議出讓;有的城市在“8.31”之后仍以“歷史遺留問題”、招商引資和舊城改造等為由或將出讓合同日期倒簽為“8.31”之前協議出讓經營性用地。
  二是“以租代征”農民集體土地1541.05公頃建高爾夫球場和別墅。如有的地方租用農民集體土地并違反《國務院辦公廳關于暫停新建高爾夫球場的通知》的規定于2004年1月后開工建設高爾夫球場。有的用地單位以建設生態農業名義租用農民集體土地修建別墅向社會銷售。
  (四)土地儲備貸款發放和使用中存在的問題。
  一是有的土地儲備貸款抵押物不實,有的土地儲備機構貸款金額過大而還貸能力不足。
  二是土地儲備貸款被挪作他用。一些城市的土地儲備機構將主要以貸款方式取得的土地儲備資金共142.36億元用于股權投資、出借和市政設施建設等。
  三、審計建議
  針對這次審計調查發現的主要問題,審計署建議:一是有關地方政府應進一步采取措施加強出讓金及土地供應管理。全面落實經營性用地招拍掛出讓制度,嚴格執行國家規范土地出讓收支管理政策規定,清理欠收的出讓金,停止以各種理由減免或變相減免出讓金;將土地出讓收支全額納入地方預算管理,接受同級人大監督;嚴肅查處“以租代征”農民集體土地建設高爾夫球場、別墅,以及擠占挪用出讓金等違法違規行為。二是金融監管部門和金融機構應加強土地儲備貸款管理,控制貸款風險。金融監管部門應參與確定土地儲備機構的貸款規模,實施總量控制;各金融機構應加強對土地儲備機構貸款、償還能力和擔保機構擔保能力的審核,審慎發放土地儲備貸款,同時應加強對儲備貸款的用途監控。三是有關部門和地方政府應充分重視、積極探索、進一步加強被征地農民社會保障工作。尚未建立被征地農民社會保障制度的地方,應按照國務院要求盡快建立這項制度,將被征地農民納入相應保障范圍;已建立這項制度的地方,應繼續完善保障機制,合理確定保障水平。各地應切實加強對被征地農民社會保障資金收支情況的監管,確保資金足額落實、合規使用。
  四、審計調查發現問題的整改情況
  對審計調查發現的問題,有關地方政府高度重視,已經或正在采取措施進行整改。一是積極整改違法違規問題。截至2008年1月底,11城市已收回被挪用、出借、返還和欠征的出讓金68.27億元,收回被挪用、欠收的征地補償資金和被征地農民社會保障資金2.93億元,歸還被挪用的土地儲備貸款9.72億元,有的城市還收回了部分違規出讓的土地。二是規范出讓金管理。有的城市已將未按規定納入財政管理的出讓金納入財政管理、將土地出讓凈收益納入基金預算管理。三是進一步完善制度。大部分城市還結合整改,制定和修改了土地出讓收支管理實施細則、征收集體土地補償安置辦法等制度。 
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